История отношений России и Совета Европы

ТАСС-ДОСЬЕ. 17 января 2023 года президент РФ Владимир Путин внес в Госдуму законопроект о прекращении действия в отношении РФ 21 документа, в том числе Устава Совета Европы (СЕ), Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской конвенции о пресечении терроризма. В законопроекте уточняется, что международные договоры СЕ будут считаться прекратившими действие в России с 16 марта 2022 года.

Совет Европы - старейшая межправительственная организация региона. Она была создана 5 мая 1949 года на конференции в Лондоне представителями правительств Бельгии, Великобритании, Дании, Ирландии, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Норвегии, Франции и Швеции. Ее основными целями заявлены защита прав человека, парламентской демократии и принципа верховенства закона. В настоящее время в составе СЕ 46 государств (РФ была 47 членом), в которых проживают более 670 млн человек. СЕ является самостоятельной организацией, не входящей в систему Европейского союза. Основные органы - Комитет министров (КМСЕ) и Парламентская ассамблея (ПАСЕ). В рамках СЕ разработано и действует более 200 договоров и протоколов к ним.

В годы холодной войны в Совете Европы неоднократно обсуждали вопросы, связанные с СССР (не являлся членом организации). ПАСЕ выносила решения в связи с вводом советских войск в Венгрию (1956), Чехословакию (1968) и началом операции в Афганистане (1979), а также по таким вопросам, как нарушения свободы слова и вероисповедания, положение евреев, преследование инакомыслящих. После того как в ходе выступления в ПАСЕ в 1989 году президент СССР Михаил Горбачев провозгласил лозунг "Европа - наш общий дом", эта организация установила связи с Верховным Советом СССР и предоставила ему статус "специально приглашенного гостя". В 1992 году этот статус был передан парламенту Российской Федерации.

Россия подала заявку на вступление в СЕ 7 мая 1992 года. После событий 1993 года, связанных с роспуском Верховного Cовета РФ, спровоцировавшим внутриполитический кризис, рассмотрение заявки было заморожено, а в феврале 1995 года из-за военных операций, направленных на противодействие боевикам в Чечне, процедура ее рассмотрения была остановлена. В сентябре 1995 года, после того как РФ приступила к политическому урегулированию конфликта, процесс принятия в организацию был возобновлен. В январе 1996 года ПАСЕ проголосовала за вступление России в Совет Европы. 28 февраля 1996 года РФ стала членом организации.

При вступлении в Совет Европы Россия взяла на себя обязательства, среди которых присоединение к европейским конвенциям, передача учреждений пенитенциарной системы России под юрисдикцию Минюста (из МВД), принятие закона об альтернативной военной службе, признание юрисдикции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ). Кроме того, РФ согласилась на мониторинг выполнения взятых обязательств.

С 1996 года представители России активно участвовали в пяти основных форматах сотрудничества с СЕ: межправительственном (КМСЕ); межпарламентском (ПАСЕ); межрегиональном (Конгресс местных и региональных властей СЕ); судебном (ЕСПЧ), а также по линии неправительственных организаций (Конференция международных НПО при СЕ). Кроме того, Россия с 1999 года была представлена в Группе по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением наркотиками и их незаконным оборотом ("Группа Помпиду"), с 2002 года - в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), с 2007 года - в Группе государств против коррупции (GRECO), в межправительственных комитетах и рабочих органах СЕ. РФ присоединилась к 68 договорно-правовым актам СЕ, в том числе к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, конвенциям, касающимся защиты национальных меньшинств, местного самоуправления, сотрудничества в области образования.

С момента присоединения к СЕ Россия много раз подвергалась критике со стороны участников ПАСЕ. Депутаты высказывали претензии к РФ по различным поводам (операции в Чечне в 1999 году, отсутствие юридически оформленной отмены смертной казни, признание Россией независимости Абхазии и Южной Осетии в 2008 году, "дело Сергея Магнитского" и другим).

В связи с этим в ПАСЕ неоднократно поднимался вопрос об ограничении или приостановке полномочий российской делегации. В 2000 году Россию лишили права голоса из-за нарушений прав человека в Чечне, в 2001 году полномочия были восстановлены. В 2014 году, после вхождения Крыма в состав РФ, российская делегация вновь была лишена права голоса, а также исключена из руководящих органов ПАСЕ (бюро и постоянного комитета) и отстранена от работы в миссиях наблюдателей. После того как в 2015 году санкции были продлены, делегация РФ приняла решение о прекращении участия в деятельности ПАСЕ, а в 2017 году Россия заморозила выплаты взносов в бюджет СЕ (РФ входила в число 10 основных вкладчиков в бюджет СЕ, взнос России составлял около €33 млн в год; из бюджета СЕ финансируются все структуры организации, включая ПАСЕ) до тех пор, пока не будут восстановлены права ее делегации. В июне 2019 года полномочия российской делегации были подтверждены в полном объеме. В августе того же года Россия полностью погасила задолженность по взносам в размере €54,6 млн. Впоследствии представители стран Балтии и Украины неоднократно пытались оспорить полномочия РФ, однако каждый раз депутаты голосовали за их продление.

Ратифицировав в 1998 году Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Россия признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека (судебный орган, созданный в 1959 году для контроля над соблюдением этой конвенции). По уставу, решения ЕСПЧ обязательны для исполнения в странах - членах СЕ. В России решения ЕСПЧ могли не исполняться в случае, если они противоречили конституции страны (закон о Конституционном суде от декабря 2015 года и ст. 79 Конституции РФ в редакции 2020 года).

В 1998-2021 годах ЕСПЧ зарегистрировал более 174 тыс. жалоб в отношении России (по этому показателю РФ занимает первое место; общее число исков против всех стран в ЕСПЧ с 1959 года - более 957 тыс.), в 2021 году - более 9 тыс. (второе место после Турции). Однако более 90% этих жалоб были признаны неприемлемыми и были исключены из списка подлежащих рассмотрению. Наибольшее число решений ЕСПЧ в отношении РФ (3116) было вынесено в связи с нарушениями уголовно-процессуального законодательства, а также прав человека и гражданских свобод.

25 февраля 2022 года Комитет министров СЕ принял решение приостановить права РФ в Комитете и в Парламентской ассамблее "в связи с вооруженным вторжением на Украину". В ответ МИД России сообщил о запуске процедуры выхода страны из Совета Европы - 15 марта министр иностранных дел Сергей Лавров направил соответствующее письмо генеральному секретарю СЕ Марие Пейчинович-Бурич. В нем подчеркивалось, что "вся ответственность за последствия этого шага для общего гуманитарно-правового пространства на континенте лежит на тех, кто сознательно нагнетал напряженность и превращал организацию в инструмент решения своих геополитических задач". Согласно статье 7 Устава СЕ членство России должно было прекратиться 1 января 2023 года (прекращение членства наступает в конце текущего финансового года, если уведомление сделано в течение первых девяти месяцев этого года). Однако в нарушение Устава 16 марта КМСЕ постановил, что "Российская Федерация перестает быть членом Совета Европы". В связи с этим глава российской делегации в ПАСЕ Петр Толстой заявил, что Россия вышла из Совета Европы по собственной воле, назвав это решение "взвешенным и обдуманным". В связи с прекращением членства Россия выплатила в качестве взноса в бюджет СЕ около €5,7 млн - только за период с 1 января по 15 марта (общая сумма взносов РФ в бюджет СЕ в 2022 году должна была составить €33,7 млн). Представительство России при СЕ было закрыто 9 июля 2022 года, в посольстве РФ во Франции создана Группа по делам СЕ.

23 марта 2022 года КМСЕ принял резолюцию, определившую 16 марта 2022 года датой прекращения действия для России ратифицированных ей международных договоров СЕ, открытых для подписания членами СЕ. Исключение было сделано лишь для Конвенции о защите прав человека и, следовательно, для ЕСПЧ - участие в них РФ было продлено до 16 сентября 2022 года. Однако 11 июня 2022 года президент РФ Владимир Путин подписал закон, согласно которому все решения ЕСПЧ, вынесенные после 15 марта, необязательны для исполнения.

Кроме того, резолюцией КМСЕ от 23 марта Россия была исключена из некоторых частичных и расширенных частичных соглашений (открыты для нечленов СЕ) и организаций в структуре СЕ, в некоторых из них права РФ были ограничены. Так, СЕ прекратил сотрудничество с Россией в сферах предотвращения и организации помощи при крупных природных и техногенных катастрофах, а также в сферах кинематографа, спорта. Россия была отстранена от участия в руководящих комитетах Европейской культурной конвенции, КМСЕ урезал полномочия российской делегации в GRECO, осуществляющей мониторинг за выполнением Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, и "Группе Помпиду". Позднее права РФ ограничили также руководящие и мониторинговые органы конвенций о защите национальных меньшинств, о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, о предупреждении терроризма, о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуальных злоупотреблений, об отмывании и конфискации доходов от преступной деятельности. Российская сторона неоднократно заявляла о намерении продолжать участие в этих документах, но исключительно на равноправной основе. Однако 28 июня 2022 года в целях фиксации этих реалий правительством РФ было приняло решение "о прекращении участия в частичных и расширенных частичных соглашениях Совета Европы". 22 декабря 2022 года правительство РФ одобрило предложение о денонсации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию из-за дискриминации страны внутри GRECO, 9 января 2023 года президент РФ Владимир Путин внес в Госдуму соответствующий законопроект.